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深刻理解把握監督執紀工作規則的內涵

日期:2017/3/21 來源:中國紀檢監察報  點擊:21973 

  • 黨的十八屆六中全會對全面從嚴治黨進行再動員、再部署。中央紀委貫徹六中全會精神,把自己擺進去,強化自我約束,制定《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則(試行)》,在中央紀委七次全會審議通過。為準確理解和把握規則的內涵,特約請參與起草《規則》的有關人員梳理了23個關鍵詞,對《規則》內容進行闡釋。

    制定監督執紀工作規則,把紀委的權力關進制度籠子

    關鍵詞:監督執紀工作規則(試行)

    紀委是黨內監督專責機關,履行監督執紀問責職責。監督、執紀緊密聯系,監督是基本職責,執紀是監督的重要方式。規則重點規范立案審查、審理等工作,同時對“四種形態”、線索處置、談話函詢等作出規定,這本身就是監督,所以名稱確定為監督執紀工作規則。根據《中國共產黨黨內法規制定條例》,規則是對黨的某一方面重要工作或者事項作出具體規定。這部黨內法規是紀檢機關履行職責的具體規定,屬于“規則”范疇,同樣要提交中央審議,體現剛性約束。在名稱中增加“試行”二字,是考慮到監督執紀實踐不斷發展,各級紀檢機關情況千差萬別,有很多問題是起草規則時難以預見的。本著實事求是、求真務實態度,規則先試行一段時間,再根據實踐修改完善。

    關鍵詞:把監督執紀權力關進制度籠子

    以習近平同志為核心的黨中央高度重視紀檢干部隊伍建設,要求監督別人的人首先要監管好自己,把紀委的權力關進制度籠子。十八大以來,中央紀委機關談話函詢218人、組織調整21人、立案查處17人,全國紀檢監察系統共談話函詢5800人次、組織處理2500人、處分7900人,顯示了中央紀委不回避問題、清理門戶的堅定決心。紀委是管黨治黨的重要力量,全面從嚴治黨聯系著我們的中心工作,只有從嚴管好自己,才有底氣和自信履行好職責。監督既要靠組織和敢于擔當的人,也要靠制度。制定規則根本目的是構建自我監督制度體系,用具體行動向全黨全社會昭示,執紀者有著更為嚴格的紀律要求,監督者時刻都在接受監督,體現了從我做起、依規執紀的高標準和嚴要求,回答了黨內和社會關注的“誰來監督紀委”問題。

    關鍵詞:信任不能代替監督

    黨章賦予紀委權威地位和重要職責,這既是信任,也是考驗。信任和監督、自律和他律辯證統一,沒有監督的信任等于放任。前段時間熱播的電視專題片《打鐵還需自身硬》中,魏健、曹立新、袁衛華等紀檢干部面對“圍獵”防線失守、執紀違紀,利用手中的監督執紀權尋租。一個個具體、鮮活的案例印證了紀檢系統絕非凈土,紀檢干部并沒有天然的免疫力,進了紀委也不是進了“保險箱”。紀檢干部在作風和紀律上偏出一寸,紀檢事業就會離中央的要求偏出一丈。己不正,焉能正人。規則提出紀委應當強化自我監督,自覺接受黨內監督、社會監督、群眾監督,就是要形成發現問題、糾正偏差的有效機制,確保黨和人民賦予的權力不被濫用。

    關鍵詞:監督執紀工作以上級紀委領導為主

    推動黨的紀律檢查體制改革,實行監督執紀工作以上級紀委領導為主,是全面從嚴治黨的必然要求。1982年修改的黨章規定,紀委受同級黨委和上級紀委雙重領導,但由于缺乏具體措施和程序保障,實踐中難以落到實處。針對這些問題,十八屆三中全會決定第36條把加強反腐敗體制機制創新和制度保障單獨列段,強化上級紀委對下級紀委的領導,查辦腐敗案件以上級紀委領導為主。規則貫徹第36條精神,要求監督執紀工作以上級紀委領導為主,有利于保證紀委監督的權威性。

    關鍵詞:執紀監督、執紀審查、案件審理相互協調、相互制約

    權力越大,風險就越大,就越要加強監督制約。過去,紀檢監察室既有對領導干部的日常監督權,還有發現問題線索后的立案審查權、立案后的調查取證權,集多種權力于一身。規則強調組織和制度創新,對案件監督管理部門、執紀監督部門、執紀審查部門、案件審理部門職能作出明確規定,形成機構內部職能、職責的制衡。市地級以上紀委可以探索執紀監督和執紀審查部門分設,形成類似于銀行的“前臺”和“后臺”,相互分離、相互制約。執紀監督部門負責聯系地區和部門的日常監督,執紀審查部門負責對違紀行為進行初步核實和立案審查;案件監督管理部門負責綜合協調和監督管理,案件審理部門負責審核把關。各環節各司其職,有利于形成既相互協調又相互制約的工作機制。

    堅持黨的集中統一領導,把紀律挺在前面

    關鍵詞:嚴格執行請示報告制度

    監督執紀是政治性極強的工作,必須在黨的集中統一領導下展開。紀檢機關處置每個問題線索、審查每個違紀案件,必須從政治和全局上把握。規則規定,監督執紀工作要嚴格執行請示報告制度。請示報告不是一般的工作程序問題,而是政治立場、政治紀律問題。監督執紀進展情況特別是作出立案審查決定、給予黨紀處分等重要事項,要事先報告,之后再正式行文請示。決不能先斬后奏,更不能搞倒逼、“反管理”,把事兒辦得差不多了,甚至已經是既成事實了,再往上一端。遇有重要事項,不僅要報告結果,也要報告過程,這樣才能有“領”有“導”。這既是講政治的具體體現,也是工作程序,更是一項基礎性工作。

    關鍵詞:監督執紀“四種形態”

    監督執紀“四種形態”是從黨的歷史和從嚴治黨實踐中總結出來的,是全面從嚴治黨的具體舉措。《中國共產黨黨內監督條例》已對“四種形態”作出規定,監督執紀工作是黨內監督的日常手段和重要舉措,必須把“四種形態”細化、具體化。規則本著懲前毖后、治病救人的一貫方針,把重心放在日常監督和嚴格執紀上,規定了談話提醒、批評教育、責令檢查、誡勉談話等方式,推動抓早抓小、紅臉出汗成為常態;執紀審查重點針對第四種形態,對存在嚴重違紀需要追究黨紀責任的進行立案審查,形成強有力震懾。這些措施體現了嚴管就是厚愛、治病為了救人,是對黨員干部真正關心和最大愛護。

    關鍵詞:談話函詢

    全面從嚴治黨,要在強化日常監督執紀上下功夫,讓紅臉出汗成為常態。規則把談話函詢單列一章,明確了具體方式和相關程序。過去,許多反映籠統的問題線索被擱置暫存,現在要本著對同志高度負責的態度,對反映的一般性問題及時同本人見面,談話提醒、約談函詢,要求其寫出情況說明。談話函詢是嚴肅的思想政治工作,言要及物、言要及行,決不能走過場。創新談話方式,既可以由紀檢機關相關負責人或者承辦部門主要負責人進行,也可以委托被談話人所在黨委(黨組)主要負責人進行。談話函詢之前和之后都要履行嚴格審批手續,談話內容記錄在案,形成完整的廉政檔案,如有隱瞞就是欺騙組織,查實之后嚴肅處理,切實落實全面從嚴治黨要求。

    關鍵詞:規范審批權限

    習近平總書記在中央政治局會議審議國家監察體制改革方案時指出,堅持寬打窄用,調查手段要寬、調查決策要嚴,必須有非常嚴格的審批程序。規則緊扣監督執紀工作流程,嚴格規范立案條件、審查程序、審批權限和請示報告制度,特別是第二十七條首次規范了紀檢機關主要負責人、相關負責人和執紀審查部門主要負責人、審查組組長的審批權限,既突出了監督執紀特色,又與正在制定的國家監察法相互銜接和配套,體現了全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的有機統一。

    關鍵詞:體現黨內審查特色

    執紀審查本質上是黨內審查。黨的十八大以來,紀檢機關深入轉職能、轉方式、轉作風,在執紀審查各環節突出黨內審查特色。立案審查后,講明黨的政策和紀律,要求被審查人端正態度、配合調查。審查期間對被審查人以同志相稱,安排學習黨章黨規黨紀,對照理想信念宗旨,通過深入細致的思想政治工作,促使其深刻反省、認識錯誤、交代問題,寫出懺悔和反思材料。審理報告依據《中國共產黨紀律處分條例》認定違紀事實性質,分析被審查人違反黨章、背離黨的性質宗旨的錯誤本質,反映其態度、認識及思想轉變過程。實踐探索在前,總結提煉在后。規則把這些經驗做法上升為制度規定,回歸了執紀審查的本質。

    堅持問題導向,著力防范、管控監督執紀風險

    關鍵詞:有效管控風險點

    監督執紀問責是紀委最重要的權力,也是最容易出問題的環節。沒有制約的權力是危險的,制度應起到制衡的作用。規則堅持問題導向,緊扣監督執紀工作流程,找準關節點和風險點,提煉有效做法,嚴控決策權、審批權。嚴格規范立案條件、審查程序、審批權限和請示報告制度,要求審查談話、調查取證全程錄音錄像;建立打聽案情、過問案件、說情干預登記備案制度;實行脫密期管理,對紀檢干部辭職、退休后從業作出限制規定;開展“一案雙查”,對執紀違紀、失職失責者嚴肅查處。把監督執紀工作的這些漏洞堵住了,就能把紀律立起來、嚴起來,管住隊伍中的大多數,懲治極少數。

    關鍵詞:問題線索集中統一管理

    線索管理是監督執紀工作的源頭,關乎反腐敗成效。一段時間以來,來自不同渠道的問題線索,從受理到處置都由紀檢監察室負責。有的紀檢干部不守紀律、不講規矩,規避審批程序,私自留存、擅自處置問題線索,甚至以案謀私。十八大以來,中央紀委首先對反映領導干部問題線索進行“大起底”,不留死角,規范線索管理和處置。在總結實踐經驗基礎上,規則明確要求信訪部門歸口受理違反黨紀的信訪舉報,分類摘要后移送案件監督管理部門,實行集中管理、動態更新、定期匯總核對,各環節層層報批、簽字,對問題線索實施有效管控。

    關鍵詞:初步核實

    初核是處置問題線索的關鍵一步。規則明確了初核的審批程序、采取措施和處置建議等內容,規定初核工作結束后,核查組應當撰寫初核情況報告,由核查組全體人員簽名備查,扎緊了制度籬笆。這項工作做得扎實,立案之后才能快查快結,避免“查出什么算什么”的問題。

    關鍵詞:規范審查措施

    1994年修訂的《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》等黨內法規對審查措施作了規定。規則對這些黨內法規的相關條款進行整合,同時與有關法律法規協調銜接,對紀檢機關的審查措施進行規范。第二十八條規定,審查組可以依照相關法律法規,經審批對相關人員進行調查談話,查閱、復制有關文件資料,查詢有關信息,暫扣、封存、凍結涉案款物,提請有關機關采取技術調查、限制出境等措施。同時,針對需要提請有關機關協助事項,規定由案件監督管理部門統一辦理手續,并隨時核對情況,防止擅自擴大范圍、延長時限,通過健全內控機制有效防范風險。

    關鍵詞:嚴格審查時限

    《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》等黨內法規和規范性文件明確規定,案件調查時限結束后,必要時可延長;在延長期內仍不能查結的,可報經立案機關批準后延長調查時間。黨的十八大后,中央紀委堅持快查快結,有效提高了審查效率。規則第二十八條對這一做法進行了固化,規定審查時間不得超過90日。在特殊情況下,經上一級紀檢機關批準,可以延長一次,延長時間不得超過90日。這樣就倒逼紀檢機關,條件不具備、基礎工作不扎實,就不能立案,為今后實踐“四種形態”、強化自我約束提供了重要保障。

    關鍵詞:嚴格規范外查工作

    外查是立案審查階段重要的關節點和風險點。規則堅持從嚴約束,從一個個具體的案例中查找制度漏洞,出臺有針對性的制衡措施。第三十一條規定,外查工作必須嚴格按照外查方案執行,不得隨意擴大調查范圍、變更調查對象和事項,重要事項應當及時請示報告。外查工作期間,執紀人員不得個人單獨接觸任何涉案人員及其特定關系人,不得擅自采取調查措施,不得從事與外查事項無關的活動。把這些要求不折不扣落到實處,就能有效防控外查風險,管住大多數。

    關鍵詞:全程錄音錄像

    陽光是最好的防腐劑。對執紀審查重要環節錄音錄像,是紀檢機關長期以來行之有效的做法。《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》等黨內法規和規范性文件早就對此作出規定。規則在總結提煉基礎上,對全程錄音錄像提出更加明確要求。第三十四條規定,審查談話、重要的調查談話和暫扣、封存涉案款物等調查取證環節應當全程錄音錄像。錄音錄像資料由案件監督管理部門和審查組分別保管,定期核查。這一規定,既明確了全程錄音錄像的環節,又強化了保管核查,增強了制度的嚴肅性和實效性。

    加強對紀檢干部的監督管理,確保權力受到嚴格約束

    關鍵詞:嚴格干部準入制度

    習近平總書記在中央紀委七次全會上要求,建設一支讓黨放心、人民信賴的紀檢干部隊伍。源清則流清,源濁則流濁。只有把好紀檢干部入口關,才能為紀檢隊伍不斷注入源頭清水。規則第四十五條規定,紀檢機關應當嚴格干部準入制度,嚴把政治安全關,監督執紀人員必須對黨忠誠、忠于職守、敢于擔當、嚴守紀律,具備履行職責的基本條件。這既落實了忠誠、干凈、擔當的要求,也體現了紀委政治機關的性質,有助于打造過得硬的紀檢鐵軍。

    關鍵詞:打聽案情和說情干預登記備案

    在監督執紀實踐中,有的紀檢干部執紀違紀,打探消息、跑風漏氣、說情抹案,造成了嚴重后果和惡劣影響。規則第四十六條對此作出明確規定,對紀檢干部打聽案情、過問案件、說情干預的,受請托人應當向審查組組長、執紀審查部門主要負責人報告并登記備案。發現審查組成員未經批準接觸被審查人、涉案人員及其特定關系人,或者存在交往情形的,應當及時向審查組組長、執紀審查部門主要負責人直至紀檢機關主要負責人報告并登記備案。嚴格執行登記備案制度,既是對紀檢干部的嚴格要求,也是真正的關心愛護。

    關鍵詞:借調人員管理

    紀檢機關任務繁重,借調人員較多,一旦監督管理不到位,就可能出現問題。規則第二十九條和第四十八條對借調人員管理作出規定,強調審查組需要借調人員的,一般應從審查人才庫抽選,由紀檢機關組織部門辦理手續,實行一案一借,不得連續多次借調。與被審查人、重要涉案人員談話,重要的外查取證,暫扣、封存涉案款物,應當以本機關人員為主,確需借調人員參與的,一般安排從事輔助性工作。嚴格落實這些要求,可以防止形成“熟人團”,提高監督執紀水平。

    關鍵詞:脫密期管理

    打鐵還需自身硬。監督執紀干部應該區別于一般公務員和黨員領導干部,有更加嚴格的保密要求。必須把保密作為監督執紀工作的生命線,加強對監督執紀干部的監督管理,即使離崗離職也要嚴格保密要求。規則第五十條專門規范了脫密期管理制度,一方面明確了脫密期保密要求,規定紀檢機關涉及監督執紀秘密人員離崗離職后,應當嚴格履行保密義務,不得泄露相關秘密;另一方面實行脫密期從業限制,規定監督執紀人員辭職、退休3年內,不得從事與紀律檢查和司法工作相關聯、可能發生利益沖突的職業,筑起了嚴格保守監督執紀紀律的制度堤壩。

    關鍵詞:執紀審查安全

    不發生嚴重安全事故是執紀審查的底線。中央紀委始終高度重視執紀審查安全,不斷完善相關法規制度,要求層層落實責任制,對執紀審查安全事故嚴肅問責,形成了一套行之有效的做法。規則在此基礎上對各級紀檢機關提出了更高制度要求,第五十二條規定,執紀審查部門主要負責人、審查組組長是執紀審查安全第一責任人;發生嚴重安全事故的,省級紀檢機關主要負責人應當向中央紀律檢查委員會作出檢討,并予以通報、嚴肅問責;案件監督管理部門負責檢查抽查、及時報告和督促整改,進一步壓實了執紀審查安全責任。

    關鍵詞:一案雙查

    一案雙查本質上是對失職失責行為進行問責,既追究直接責任,也追究有關領導人員責任。規則第五十四條把一案雙查引入對紀檢干部執紀違紀行為的處置,規定對審查結束后發現立案依據不充分或者失實,案件處置出現重大失誤,紀檢干部嚴重違紀的,既追究直接責任,還應當嚴肅追究有關領導人員責任。這就督促紀檢干部在立案審查前必須做實做細初步核實等基礎工作,在立案審查后必須嚴格依規依紀處置,出現失職失責行為就要被問責,在嚴格自律上為全黨全社會樹起標桿。(中央紀委研究室 李顯鋒 孟慶海)

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